Créées en 1993 (1), les directives de protection et de mise en valeur des paysages (directives paysagères) sont des outils réglementaires dont le but consiste à protéger et à maîtriser l’évolution des paysages. Le régime de ces documents de référence pour la gestion de l’espace est actuellement codifié aux articles L. 350-1 et R. 350-1 et suivants du Code de l’environnement.
Caractéristiques du paysage à protéger
Selon l’article L. 350-1 du Code de l’environnement, ce type de document s’applique sur les territoires « remarquables par leur intérêt paysager ». Cet intérêt paysager du territoire est établi au regard des critères suivants :
– unité et cohérence du paysage ;
– richesse particulière en matière de patrimoine ;
– paysages constituant des témoins de modes de vie et d’habitat ou d’activités et de traditions industrielles, artisanales, agricoles et forestières.
Ces critères sont donc très variés : végétal ou minéral, naturel ou urbain, le paysage objet de la directive peut avoir été façonné par l’homme ou par la nature. En outre, son caractère remarquable peut être lié autant à ses composantes géographiques ou visuelles qu’à son contexte historique ou culturel.
Les directives paysagères doivent assurer la protection et la mise en valeur des « éléments caractéristiques constituant les structures d’un paysage ». Les structures paysagères se définissent comme l’agencement ou la combinaison d’éléments végétaux, minéraux, hydrauliques, agricoles, urbains qui forment des ensembles ou des systèmes cohérents :
– bocages ;
– terrasses de cultures ;
– réseau de chemins ;
– etc.
Les éléments isolés qui jouent un rôle structurant dans le paysage sont également susceptibles d’être protégés :
– une construction ;
– une infrastructure ;
– un monument naturel ou culturel (cathédrale, château).
En outre, les directives paysagères peuvent porter non seulement sur les éléments matériels des structures paysagères mais également sur la vision de ces éléments. Elles peuvent alors délimiter des « cônes de visibilité », définis à partir de lieux ou d’itinéraires privilégiés d’appréhension d’un paysage. Ces cônes de visibilité sont notamment utilisés pour la mise en valeur du patrimoine culturel qui n’a de signification que par rapport à leur espace environnant. Il s’agit donc d’assurer la protection de panoramas même lointains.
Territoires concernés
Le périmètre d’une directive paysagère est très variable dans la mesure où cette protection peut s’appliquer sur tout ou partie du territoire d’une ou de plusieurs communes. Ce périmètre est établi en fonction des caractéristiques de l’entité paysagère. Il correspond à une réalité physique ou visuelle et non à une limite administrative. En revanche, une directive paysagère ne peut pas être mise en œuvre sur les territoires faisant l’objet de directives territoriales d’aménagement prises en application de l’article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme (lois d’aménagement et d’urbanisme).
Contenu d’une directive paysagère
Une directive paysagère doit comporter 3 éléments obligatoires :
– un rapport de présentation,
– des orientations et des principes fondamentaux,
– des documents graphiques.
Elle peut également comporter un élément facultatif : le cahier de recommandation.
Rapport de présentation
Le rapport de présentation explique les raisons qui justifient la mise en œuvre de la directive. L’objet de ce document est double (2) :
– il procède à l’analyse de l’état initial du paysage à protéger et à mettre en valeur en justifiant de son caractère remarquable ;
– il expose les objectifs poursuivis en ce qui concerne la protection et la mise en valeur des structures de ce paysage.
Par ailleurs, le rapport de présentation doit également indiquer et justifier le périmètre d’application de la directive. Il doit comporter à ce titre la liste des communes concernées par le périmètre.
Orientations et principes fondamentaux de la mise en valeur
Il s’agit du « règlement » de la directive qui contient les éléments applicables aux documents d’urbanisme qui seront opposables aux autorisations d’occupation et d’utilisation du sol et aux autorisations de défrichement.
Les orientations et les principes fondamentaux de protection et de mise en valeur énoncés par la directive peuvent notamment porter sur (3) :
– les conditions de la réalisation de certaines catégories de travaux ou d’aménagements tels que les installations classées ;
– l’implantation, l’aspect extérieur, le volume ou la hauteur des constructions ;
– la mise en œuvre des dispositions applicables en matière de camping, caravanage, clôtures, démolitions, défrichements, coupes et abattages, ainsi qu’en matière de publicité, d’enseignes et préenseignes.
En pratique, ces mesures doivent se traduire par des dispositions facilement compréhensibles et transposables dans les documents d’urbanisme et applicables aux autorisations individuelles. Les mesures ne s’appliquent pas obligatoirement sur l’ensemble du périmètre de la directive : la protection peut être graduée en fonction de la spécificité des éléments ou ensembles structurants inclus dans la directive.
Documents graphiques
Les documents graphiques ont deux fonctions :
– ils font apparaître le périmètre d’application de la directive ;
– ils doivent comporter tous les éléments de nature à éclairer les orientations et principes fondamentaux de la directive.
Cahier de recommandations
La directive paysagère peut être accompagnée d’un cahier de recommandations (dont le rôle est avant tout pédagogique et incitatif) relatif notamment aux modalités :
– de restauration des espaces dégradés ;
– de choix de certaines espèces végétales ;
– d’entretien des éléments de paysage (haies, zones humides, chemins ou berges, arbres et plantations d’alignement) ;
– d’utilisation de certains matériaux de construction ;
– de mise en oeuvre de savoir-faire locaux ;
– de prescriptions architecturales pratiques ;
– d’insertion des bâtiments liés aux différentes activités agricoles, forestières, industrielles, artisanales, touristiques, etc. ;
– d’emprise des chemins et des routes ainsi que leur revêtement ;
– d’équilibres faune/flore ;
– etc.
Elaboration d’une directive paysagère
Mise à l’étude
La décision de mise à l’étude d’une directive paysagère appartient au ministre chargé de l’environnement, mais l’initiative peut venir autant des services de l’État que des collectivités territoriales. Une commune, un groupement de communes, un département ou une région peuvent effectivement proposer au ministre de l’Environnement de mettre en œuvre une directive paysagère.
Après consultation des ministres concernés, le ministre de l’environnement prend un arrêté de mise à l’étude de la directive qui :
– indique les objectifs du projet ;
– délimite la zone d’étude en dressant la liste des communes dont tout ou partie du territoire est englobé dans cette zone ;
– désigne le préfet chargé de conduire l’élaboration et l’instruction du projet de directive.
Cet arrêté est transmis par le préfet à l’ensemble des collectivités territoriales comprises dans la zone d’étude.
Concertation
L’élaboration et l’instruction du projet de directive sont conduites sous l’autorité du préfet. Il doit, dans les trois mois suivant la transmission de l’arrêté ministériel de mise à l’étude, fixer par arrêté :
– les modalités de la concertation (la concertation porte à la fois sur le contenu de la directive et sur la définition de son périmètre) ;
– la liste des personnes publiques ou privées qui y seront associées : l’ensemble des collectivités territoriales concernées par la zone d’étude et, s’il y a lieu, leurs groupements, les associations de protection de l’environnement agréées ainsi que les organisations professionnelles concernées par le projet (chambre d’agriculture, ONF, etc.).
Cet arrêté doit faire l’objet des mesures de publicité suivantes :
– être notifié à toutes les personnes publiques ou privées désignées sur la liste ;
– être publié au Recueil des actes administratifs de la préfecture du ou des départements concernés ;
– être mentionné dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans l’ensemble du ou des départements.
Avis des personnes concernées par le projet
En fonction des observations recueillies au cours de la concertation, le préfet établit un projet de directive qu’il soumet pour avis à chaque collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales concerné. A défaut de réponse dans un délai de trois mois à compter de la transmission du projet, cet avis est réputé favorable.
Le préfet recueille ensuite l’avis :
– de la ou des commissions départementales de la nature, des paysages et des sites ;
– de la ou des commissions départementales d’aménagement foncier.
En outre, le préfet doit consulter le comité de massif ou le conseil de rivage territorialement concerné, lorsque le projet de directive affecte soit une zone de montagne, soit des communes littorales. Le public est également informé à l’issue des consultations. En effet, le projet de directive doit être mis à la disposition du public pendant un mois dans les mairies des communes concernées. Le préfet doit également déterminer, par arrêté, les modalités selon lesquelles le public peut prendre connaissance du projet et formuler des observations (cet arrêté est mentionné huit jours au moins avant le début de la mise à disposition dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés).
Approbation de la directive
Le projet de directive (modifié le cas échéant pour tenir compte des avis et observations) est transmis par le préfet au ministre chargé de l’environnement accompagné :
– des avis et observations recueillis ;
– d’un rapport de synthèse sur les modalités et les résultats de la concertation et des consultations (4).
La directive paysagère est approuvée par décret en Conseil d’Etat après avoir été mise à disposition du public.
Ce décret doit faire l’objet des mesures de publicité suivantes :
– être affiché pendant quinze jours dans chacune des communes dont tout ou partie du territoire est inclus dans le périmètre de la directive (5) ;
– être mentionné en caractères apparents au recueil des actes administratifs de la préfecture ;
– être mentionné dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département.
Conséquences d’une directive paysagère
Les SCOT doivent être compatibles avec les directives paysagères.
En outre, la directive paysagère est directement opposable aux demandes d’autorisation de défrichement, d’occupation et d’utilisation du sol dans deux cas de figure :
– lorsque la commune n’est pas dotée d’un PLU opposable aux tiers ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu ;
– lorsque le PLU ou le document d’urbanisme en tenant lieu n’a pas été mis en compatibilité avec leurs dispositions dans les conditions fixées à l’article L. 131-6 du Code de l’urbanisme.
T.T.
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Notes
(1) Loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages, art. 1er, J.O. du 9 janvier 1993.
(2) Art. R. 350-3 du Code de l’environnement.
(3) Cette liste n’est pas exhaustive, une directive paysagère peut comporter d’autres orientations et principes.
(4) Une copie est également adressée notamment : aux ministres chargés de l’urbanisme, des collectivités locales, de l’agriculture, de la culture.
(5) En outre, le dossier de la directive est tenu à la disposition du public dans les mairies de ces communes.