COMMUNICATION : droit applicable aux bulletins locaux d’information générale

Supports de communication largement répandus dans les communes, les départements et les régions, mais également dans de plus en plus d’intercommunalités, les bulletins locaux d’information générale sont soumis à un double encadrement juridique. Celui-ci résulte, d’une part, de la loi du 29 juillet 1881 et, d’autre part, du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Ces règles, qui trouvent également à s’appliquer aux sites Internet publics locaux, ont été étendues depuis la loi NOTRe du 7 août 2015.

Des bulletins soumis à la loi sur la presse du 29 juillet 1881…

Juridiquement assimilés à des publications diffusées au public, les bulletins locaux sont soumis aux dispositions de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse (1). En application de ce texte, le directeur de publication (le plus souvent le maire ou le président de l’exécutif) est présumé être l’auteur principal des crimes et délits commis par voie de presse (injure, diffamation…). Les auteurs des articles litigieux sont, pour leur part, considérés comme complices. Aussi ces dispositions expliquent-elles la nécessaire vigilance dont doivent faire preuve les responsables locaux quant au contenu des articles présentés dans ces publications.

… mais aussi au Code général des collectivités territoriales

La loi reconnaît au profit des élus d’opposition un droit d’expression spécifique sur ces supports. Ainsi, le Code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose : « Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l’expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur » (2). En pratique, le règlement intérieur ne saurait bafouer le droit d’expression des opposants en limitant de manière trop restrictive l’espace réservé à l’opposition (3).

La loi du 17 mars 2013 (4) ayant abaissé de 3 500 à 1 000 habitants le seuil à partir duquel s’applique la proportionnelle, il semblait logique qu’un texte vienne modifier le Code général des collectivités territoriales afin de rendre obligatoire l’instauration d’un espace d’expression des opposants dès 1 000 habitants. Raison pour laquelle la loi NOTRe du 7 août 2015 (5) est venue modifier l’article L.2121-27-1 du CGCT en ce sens. Cette disposition est entrée en vigueur depuis le renouvellement des conseils municipaux en 2020. L’obligation de respecter le droit d’expression des opposants concerne donc désormais quelque 6 550 communes de plus.

Depuis les élections municipales de 2020, le droit d’expression des conseillers d’opposition dans les bulletins locaux s’applique dans toutes les communes de 1 000 habitants et plus, ainsi que dans toutes les intercommunalités.

Sites Internet et pages Facebook concernés

Selon la jurisprudence administrative, « toute mise à disposition du public de messages d’information portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal doit être regardée, quelle que soit la forme qu’elle revêt, comme la diffusion d’un bulletin d’information générale » (6). Les termes « quelle que soit la forme » font expressément référence aux éventuels supports numériques, notamment les sites Internet, pour lesquels le droit d’expression des élus d’opposition trouve pleinement à s’appliquer. Le ministère de l’Intérieur considère ainsi que « si le site internet de la ville offre une diffusion régulière d’informations sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, en vertu du droit que leur reconnaît la loi, les conseillers minoritaires doivent y avoir une tribune d’expression » (7). Depuis, la jurisprudence administrative a indiqué à plusieurs reprises que les pages Facebook des communes sont également concernées par le droit d’expression des opposants (8). Pour le juge administratif en effet, un maire ne saurait valablement arguer que « les caractéristiques techniques de ce réseau social rendraient impossible la création d’un espace dédié à l’expression de ces élus ». Il en va différemment en revanche s’agissant des comptes Twitter des communes au sujet desquels la jurisprudence estime, tout du moins aujourd’hui, que les caractéristiques techniques de ce mode de communication ne rendent pas possibles l’expression des opposants.

Le droit d’expression des élus d’opposition dans les bulletins d’information générale concerne également les sites web locaux ainsi que les pages Facebook municipales.

Quand la jurisprudence précise les règles du jeu

En pratique, le droit d’expression des conseillers d’opposition dans les supports de communication institutionnels constitue un sujet délicat, comme en témoigne la jurisprudence. Sur le plan « politique », la loi impose clairement de veiller à ce qu’un bulletin d’information permette l’expression de toutes les tendances au sein de l’assemblée délibérante (tout du moins dans les villes et les collectivités les plus importantes). En clair, la publication de tribunes mettant en cause la politique locale menée par une majorité fait partie des règles du jeu démocratique que les édiles doivent accepter. Dans ce cadre, la jurisprudence administrative ne reconnaît pas de pouvoir de « censure » au profit du maire s’agissant des tribunes d’expression (9). A titre d’exemple, le fait que la tribune des conseillers d’opposition traite d’une question nationale sans lien direct avec les affaires de la commune ne saurait autoriser le maire à en refuser la publication (10). Reste qu’en parallèle, sur le plan pénal, un directeur de publication peut voir sa responsabilité engagée en cas de propos délictuels publiés dans un support de communication (11). Aussi, selon la jurisprudence, le maire est-il « en droit de refuser de publier un écrit qu’il estime, sous le contrôle du juge, diffamatoire, injurieux ou discriminatoire ou portant atteinte à l’ordre public et aux bonnes mœurs » (12). Un risque de mise en cause pénale qui ne saurait cependant suffire à être invoqué pour s’opposer à la simple publication de propos contestataires, fussent-ils rédigés « sur un ton vif et polémique » (13). Côté propagande électorale, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser qu’« une tribune publiée par une élue d’opposition, si elle peut constituer un élément de propagande électorale, ne saurait être considérée comme un don de la commune au sens de l’article L. 52-8 du Code électoral » (14).

Dernière précision, si la loi impose aux communes concernées de réserver un espace d’expression réservé à l’opposition, la jurisprudence considère que rien n’interdit qu’un tel espace soit également réservé au profit des élus de la majorité (15).

C.R.

Article mis à jour au 31/07/2020

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Notes
(1) Loi du 29 juillet 1881, voir en particulier les articles 42 et 43
(2) Article L. 2121-27-1 du CGCT, inséré par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, modifié par la loi NOTRe n° 2015-991 du 7 août 2015
(3) Tribunal administratif de Nîmes, 24 mai 2016, Commune d’Orange. En l’espèce, en application du règlement intérieur, les opposant ne pouvaient s’exprimer que dans la limite de 71 à 214 signes alors que la majorité disposait de 2 500 caractères.
(4) Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral
(5) Article 83 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe 
(6) Cour administrative d’appel de Versailles, 17 avril 2009
(7) Réponse du ministre de l’Intérieur à la Question écrite  n° 14395 de M. Jean Louis Masson, JO Sénat (Q) du 16 mars 2006
(8) Tribunal administratif de Montreuil, 2 juin 2015, Commune de Noisy-le-Sec ; Tribunal administratif de Dijon, 29 septembre 2016, Commune de Migennes ; Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 13 décembre 2018, Ville de Fontenay-aux-Roses
(9) Cour administrative d’appel de Versailles, 8 mars 2007 ; 27 septembre 2007
(10) Conseil d’Etat, 20 mai 2016, Commune de Chartres, n° 387144
(11) Cass. Crim., 22 octobre 2002, n° 01-86908
(12) CAA Nancy, 15 mars 2012, n° 11NC01004
(13) Voir supra Conseil d’Etat, 20 mai 2016, Commune de Chartres
(14) Conseil d’Etat du 7 mai 2012, n° 35353 ; Réponse du ministère de l’Intérieur à la Question écrite n°14446 de Jean Louis Masson, JO Sénat(Q) du 12 mars 2015
(15) Cour administrative d’appel de Marseille, 19 janvier 2012, n° 10MA02058