COMMUNICATION : droit applicable aux bulletins locaux d’information générale

Supports de communication largement répandus dans les communes, les départements et les régions, mais également dans de plus en plus d’intercommunalités, les bulletins locaux d’information générale sont soumis à un double encadrement juridique. Celui-ci résulte, d’une part, de la loi du 29 juillet 1881 et, d’autre part, du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Ces règles, qui trouvent également à s’appliquer aux sites Internet publics locaux, ont été étendues depuis la loi NOTRe du 7 août 2015.

Des bulletins soumis à la loi sur la presse du 29 juillet 1881…

Juridiquement assimilés à des publications diffusées au public, les bulletins locaux sont soumis aux dispositions de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse (1). En application de ce texte, le directeur de publication (le plus souvent le maire ou le président de l’exécutif) est présumé être l’auteur principal des crimes et délits commis par voie de presse (injure, diffamation…). Les auteurs des articles litigieux sont, pour leur part, considérés comme complices. Aussi ces dispositions expliquent-elles la nécessaire vigilance dont doivent faire preuve les responsables locaux quant au contenu des articles présentés dans ces publications.

… mais aussi au Code général des collectivités territoriales

La loi reconnaît au profit des élus d’opposition un droit d’expression spécifique sur ces supports. Ainsi, le Code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose : “Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l’expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur” (2). En pratique, le règlement intérieur ne saurait bafouer le droit d’expression des opposants en limitant de manière trop restrictive l’espace réservé à l’opposition (3).

La loi du 17 mars 2013 (4) ayant abaissé de 3 500 à 1 000 habitants le seuil à partir duquel s’applique la proportionnelle, il semblait logique qu’un texte vienne modifier le Code général des collectivités territoriales afin de rendre obligatoire l’instauration d’un espace d’expression des opposants dès 1 000 habitants. Raison pour laquelle la loi NOTRe du 7 août 2015 (5) est venue modifier l’article L.2121-27-1 du CGCT en ce sens. Cette disposition est entrée en vigueur depuis le renouvellement des conseils municipaux en 2020. L’obligation de respecter le droit d’expression des opposants concerne donc désormais quelque 6 550 communes de plus.

Depuis les élections municipales de 2020, le droit d’expression des conseillers d’opposition dans les bulletins locaux s’applique dans toutes les communes de 1 000 habitants et plus, ainsi que dans toutes les intercommunalités.

Sites Internet et pages Facebook concernés

SiteWeb

Selon la jurisprudence administrative, “toute mise à disposition du public de messages d’information portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal doit être regardée, quelle que soit la forme qu’elle revêt, comme la diffusion d’un bulletin d’information générale” (6). Les termes “quelle que soit la forme” font expressément référence aux éventuels supports numériques, notamment les sites Internet, pour lesquels le droit d’expression des élus d’opposition trouve pleinement à s’appliquer. Le ministère de l’Intérieur considère ainsi que “si le site internet de la ville offre une diffusion régulière d’informations sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, en vertu du droit que leur reconnaît la loi, les conseillers minoritaires doivent y avoir une tribune d’expression” (7). Depuis, la jurisprudence administrative a indiqué à plusieurs reprises que les pages Facebook des communes sont également concernées par le droit d’expression des opposants (8). Pour le juge administratif en effet, un maire ne saurait valablement arguer que “les caractéristiques techniques de ce réseau social rendraient impossible la création d’un espace dédié à l’expression de ces élus”. Il en va différemment en revanche s’agissant des comptes Twitter des communes au sujet desquels la jurisprudence estime, tout du moins aujourd’hui, que les caractéristiques techniques de ce mode de communication ne rendent pas possibles l’expression des opposants.

Le droit d’expression des élus d’opposition dans les bulletins d’information générale concerne également les sites web locaux ainsi que les pages Facebook municipales.

Quand la jurisprudence précise les règles du jeu

En pratique, le droit d’expression des conseillers d’opposition dans les supports de communication institutionnels constitue un sujet délicat, comme en témoigne la jurisprudence. Sur le plan “politique”, la loi impose clairement de veiller à ce qu’un bulletin d’information permette l’expression de toutes les tendances au sein de l’assemblée délibérante (tout du moins dans les villes et les collectivités les plus importantes). En clair, la publication de tribunes mettant en cause la politique locale menée par une majorité fait partie des règles du jeu démocratique que les édiles doivent accepter. Dans ce cadre, la jurisprudence administrative ne reconnaît pas de pouvoir de “censure” au profit du maire s’agissant des tribunes d’expression (9). A titre d’exemple, le fait que la tribune des conseillers d’opposition traite d’une question nationale sans lien direct avec les affaires de la commune ne saurait autoriser le maire à en refuser la publication (10). Reste qu’en parallèle, sur le plan pénal, un directeur de publication peut voir sa responsabilité engagée en cas de propos délictuels publiés dans un support de communication (11). Aussi, selon la jurisprudence, le maire est-il “en droit de refuser de publier un écrit qu’il estime, sous le contrôle du juge, diffamatoire, injurieux ou discriminatoire ou portant atteinte à l’ordre public et aux bonnes mœurs” (12). Un risque de mise en cause pénale qui ne saurait cependant suffire à être invoqué pour s’opposer à la simple publication de propos contestataires, fussent-ils rédigés “sur un ton vif et polémique” (13). Côté propagande électorale, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser qu’“une tribune publiée par une élue d’opposition, si elle peut constituer un élément de propagande électorale, ne saurait être considérée comme un don de la commune au sens de l’article L. 52-8 du Code électoral” (14).

Dernière précision, si la loi impose aux communes concernées de réserver un espace d’expression réservé à l’opposition, la jurisprudence considère que rien n’interdit qu’un tel espace soit également réservé au profit des élus de la majorité (15).


C.R.

Article mis à jour au 31/07/2020


Notes
(1) Loi du 29 juillet 1881, voir en particulier les articles 42 et 43
(2) Article L. 2121-27-1 du CGCT, inséré par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, modifié par la loi NOTRe n° 2015-991 du 7 août 2015
(3) Tribunal administratif de Nîmes, 24 mai 2016, Commune d’Orange. En l’espèce, en application du règlement intérieur, les opposant ne pouvaient s’exprimer que dans la limite de 71 à 214 signes alors que la majorité disposait de 2 500 caractères.
(4) Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral
(5) Article 83 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe 
(6) Cour administrative d’appel de Versailles, 17 avril 2009
(7) Réponse du ministre de l’Intérieur à la Question écrite  n° 14395 de M. Jean Louis Masson, JO Sénat (Q) du 16 mars 2006
(8) Tribunal administratif de Montreuil, 2 juin 2015, Commune de Noisy-le-Sec ; Tribunal administratif de Dijon, 29 septembre 2016, Commune de Migennes ; Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, 13 décembre 2018, Ville de Fontenay-aux-Roses
(9) Cour administrative d’appel de Versailles, 8 mars 2007 ; 27 septembre 2007
(10) Conseil d’Etat, 20 mai 2016, Commune de Chartres, n° 387144
(11) Cass. Crim., 22 octobre 2002, n° 01-86908
(12) CAA Nancy, 15 mars 2012, n° 11NC01004
(13) Voir supra Conseil d’Etat, 20 mai 2016, Commune de Chartres
(14) Conseil d’Etat du 7 mai 2012, n° 35353 ; Réponse du ministère de l’Intérieur à la Question écrite n°14446 de Jean Louis Masson, JO Sénat(Q) du 12 mars 2015
(15) Cour administrative d’appel de Marseille, 19 janvier 2012, n° 10MA02058

12 commentaire(s) de “COMMUNICATION : droit applicable aux bulletins locaux d’information générale

  1. Bonjour,

    Suite à l’abaissement du seuil des scrutins de liste fermée aux communes de 1000 hab., je voulais savoir si l’article L. 2121-27-1 du CGCT concernant un espace réservé aux élus d’opposition dans le journal municipal était modifié ou reste t-il réservé aux communes de 3500 hab et + ?
    Merci de votre réponse.

  2. @ D.BEDNAREK : pas encore, patience… Mais un alignement des dispositions applicables aux communes de 3500 et plus sur celles de 1000 habitants et plus semble à prévoir.

  3. Bonjour
    Dans notre commune de 5400 habitants le règlement intérieur définit que seuls les groupes ont droit à un espace d’expression dans la revue municipale. Je suis seul élu d’opposition hors une autre liste qui elle, forme un groupe.
    Le maire ne m’accorde pas d’espace car je ne suis pas un groupe. En a-t-il le droit ? Y a-t-il un jurisprudence relative à la signification de “le RI définit les modalités d’expression” ?
    Avec tous mes remerciements
    B. Montier

  4. non il n’en a pas le droit. le droit d’expression est reconnu à titre individuel pour les communes, le groupe n’a pas d’existence règlementée.
    il ne doit pas vous interdire de diffuser vos messages mais peut conditionner la taille de votre espace à votre représentativité.

  5. bonjour, nous sommes un groupe d opposition dans une commune de 2100 habitants. le maire nous refuse le droit d’expression dans le journal de la commune se retranchant derrière l’article du CGCT. Nous envisageons la création de notre propre journal afin de communiquer et d’informer les habitants. j’aimerais savoir si nous en avons le droit? Quels sont les moyens de communication qui existent pour les groupes d’opposition pour les communes de – 3500 habitants? Merci de vos réponses

    • … Comme expliqué précédemment, il faut que votre commune ait plus de 3500 habitants pour avoir accès à la libre expression d’opposant dans un bulletin municipal et sur le site Internet de la commune.
      A partir de 2020 ou lors d’un renouvellement complet d’un Conseil Municipal, ce droit des élus d’opposition est accordé aux communes de plus de 1000 habitants (car la révision de loi date de mars 2015)
      Il est possible de créer une association ou tout simplement distribuer des tracts-flyers dans les boîtes aux lettres pour manifester votre point de vue. Une feuille au format A4 recto verso n’est pas très onéreux !
      Bon courage !

      SB

  6. Je vois que je ne suis pas le seul à avoir des difficultés d’expression dans les journaux municipaux, d’autant plus que les maires se retranchent derrière le CGCT pour nous refuser ce droit. J’envisage d’interpeler mon député pour porter cette question à l’assemblée.
    Quelqu’un l’aurait il déjà fait ?
    Merci de vos réponses

    • Il faut que votre commune ait plus de 3500 habitants pour avoir accès à la libre expression d’opposant dans un bulletin municipal !
      A partir de 2020 ou lors d’un renouvellement complet d’un Conseil Municipal, ce droit des élus d’opposition est accordé aux communes de plus de 1000 habitants.
      Et si la commune de plus de 3500 habitants à un site Internet, elle doit l’ouvrir à la minorité ou aux élus opposants pour une expression libre !
      A plus !

      Bernard S.

  7. Bonjour,
    Le Maire de ma commune utilise son statut de rédacteur en chef du journal municipal pour lire les textes diffusés par les élus de l’opposition dans l’espace d’expression réservé à cet effet avant leur publication et répondre dans le même journal dans l’espace réservé à la majorité et contrecarrant les arguments de l’opposition sans lui donner la teneur de son propre texte.
    Cette pratique est-elle légale? Existe t’il un jugement ou un texte de loi pour lui faire cesser cette façon d’agir?

    • Bonjour,

      j’ai récemment participé à une formation des “Droits des élus d’opposition”.
      La personne nous enseignant est avocat et ancien élu, elle nous a clairement dit “C’est une violation à la liberté d’expression”
      En droit juridique on parle de « sanctuarisation des tribunes d’oppositions » .
      Pour le texte même, la règle est « vous ne touchez pas au texte de l’opposant ! »
      Le Maire n’a pas le droit de censure sauf en cas de propos extrêmes : des propos diffamatoires, mensongers, insultants, racistes, xénophobes, injurieux ou propos qui portent atteinte à l’ordre de la ville !

      A bientôt !
      SB

  8. Bonjour, une commune peut elle s’opposer à la publication de son bulletin municipal sur un site privé d’information communal ?
    Cette publication étant faite sous la responsabilité du propriétaire du site …
    Je sais que la commune a le devoir de me communiquer, les procès verbaux des conseils municipaux :

    ” Article L2121-26

    Modifié par Ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005 – art. 11 JORF 7 juin 2005

    Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux.

    Chacun peut les publier sous sa responsabilité .”

    Qu’en est il pour le bulletin municipal? puisqu’il s’agit d’un document édité par la municipalité et rendu public, de plus distribué dans les boites aux lettres des habitants.

    Merci de vos avis

  9. Bonjour,
    Dans notre journal communal il y a une rubrique de libre expression pour notre groupe d’opposition. Suite à plusieurs parutions de texte de ce groupe d’opposition, le Maire réponds du tac au tac au texte de l’opposition dans la même rubrique et le jour de la même parution !
    Est-ce légal ?
    Merci pour votre réponse.
    Cordialement
    SB

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