La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe » (1), a été publiée au Journal officiel du 8 août 2015. Nombre de mesures « sensibles » du projet de loi ont été modifiées entre l’Assemblée nationale et le Sénat en commission mixte paritaire. Mais si la plupart des dispositions jugées contraires aux intérêts des territoires ont été écartées, ce nouveau texte apporte toutefois d’importants changements pour les communes et leurs intercommunalités. Tour d’horizon des principales nouveautés les concernant en 10 points.
1. Nouveaux seuils des EPCI à fiscalité propre
5.000, 10.000 ou 20.000 habitants ? Après d’âpres discussions entre l’Assemblée nationale et le Sénat, c’est finalement à 15.000 habitants que le législateur a fixé le seuil démographique minimum des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (2). Un principe toutefois assorti de larges exceptions. Des exceptions si larges d’ailleurs que ce nouveau seuil minimum de 15.000 habitants ne devrait en définitive pas trouver à s’appliquer dans la plupart des départements.
Car la loi prévoit en effet que les EPCI peuvent déroger à l’obligation de taille minimale de 15 000 habitants dans cinq cas :
– lorsque la densité démographique de la communauté est inférieure à la moitié de la densité nationale (soit 51,7 hab/km²) et que l’établissement se situe lui-même dans un département d’une densité démographique inférieure à la moyenne nationale (soit 103,4 hab/km²). Pour ces EPCI, le seuil de 15.000 habitants se trouve alors pondéré par le rapport entre la densité démographique du département et la densité moyenne nationale. Un tableau récapitulatif devrait présenter les seuils applicables pour chaque département. Reste que cette exception de taille concernerait en pratique près des deux tiers des départements français ;
– lorsque la densité démographique de l’EPCI est inférieure à 30 % de la densité démographique nationale (soit 31 hab/km2) ;
– lorsque la communauté est composée, pour moitié au moins, de communes situées dans une zone de montagne ;
– lorsque l’EPCI regroupe toutes les communes d’un territoire insulaire ;
– s’il s’agit d’une communauté de plus de 12.000 habitants issue d’une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et le 8 août 2015, date de publication de la loi NOTRe.
Dans tous les cas, les communautés ne pourront cependant couvrir une population inférieure à 5.000 habitants.
Dans la plupart des départements, le nouveau seuil minimum de 15.000 habitants ne devrait pas trouver à s’appliquer.
2. Schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI)
Désormais dans l’obligation d’être revus afin de respecter les nouvelles tailles minimales des EPCI, de nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) devront être arrêtés par les préfets.
La loi NOTRe précise que ces nouveaux schémas devront prendre en considération certains objectifs, en particulier en matière de « cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre au regard notamment des périmètres des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale », « d’accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale », « de réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes » mais également en tenant compte de « l’approfondissement de la coopération au sein des pôles métropolitains et des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux ».
En pratique, les projets de SDCI doivent être présentés par le Préfet à la Commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) entre septembre et octobre 2015. Ces schémas seront ensuite transmis pour avis aux EPCI et aux communes concernées qui disposeront alors d’un délai de deux mois pour délibérer. Ces avis seront transmis à la CDCI qui aura la possibilité d’amender le projet de SDCI à la majorité des deux-tiers de ses membres pour les imposer au Préfet. Le SDCI final sera arrêté par le Préfet d’ici le 31 mars 2016 (et non plus avant le 31 décembre 2015).
3. Nouvelles compétences intercommunales obligatoires
Les communautés de communes et les communautés d’agglomération se verront transférer de nouvelles compétences obligatoires à compter du 1er janvier 2017 (3).
En pratique, ces nouvelles compétences concernent :
– la collecte et le traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;
– la promotion du tourisme (dont la création d’offices de tourisme) ;
– l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage.
Par ailleurs, la loi permet aux communautés de communes ainsi qu’aux communautés d’agglomération d’exercer, à titre optionnel (au moins jusqu’au 1er janvier 2020), de nouvelles compétences en matière d’eau et d’assainissement, mais également en matière de création et de gestion de maisons de services au public.
4. Transfert des PLU aux intercommunalités
Sujet de discorde entre les édiles et le gouvernement, la suppression de la minorité de blocage permettant aux communes de s’opposer au transfert automatique de leur PLU au niveau intercommunal a également été abandonnée. Les dispositions de la loi « ALUR » (4) restent donc applicables. Pour rappel, en vertu de ce texte, les communes membres d’un EPCI peuvent s’opposer au transfert automatique de leur PLU à l’échelon intercommunal à condition de réunir 25 % des conseils municipaux représentant 20 % de la population totale de l’EPCI.
5. Election des conseillers communautaires
Autre sujet sensible de désaccord entre le Gouvernement et la plupart des associations nationales d’élus, l’idée d’une élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct dans le cadre d’un scrutin distinct des élections municipales a finalement été écartée. Les associations d’élus voyaient dans cette éventualité le passage d’une intercommunalité à une supracommunalité, annonciatrice de la fin des communes. Les règles de désignation des élus intercommunaux restent donc inchangées, pour l’heure en tout cas (5).
L’idée d’une élection des conseillers communautaires distincte des élections municipales a finalement été écartée.
6. Transfert des agents
Le principe général reste le même : lorsqu’une compétence communale est transférée au niveau intercommunal, les agents affectés à cette mission sont transférés à l’intercommunalité. Cependant, la modification des périmètres mais aussi des compétences des intercommunalités existantes risquant d’impacter directement les missions des agents travaillant en leur sein, la loi NOTRe harmonise un certain nombre de dispositions de manière à leur offrir quelques garanties : mise à disposition automatique du nouvel EPCI, conservation des conditions de statut et d’emploi… A défaut d’accord, c’est le préfet qui fixera le sort des agents et leurs modalités de répartition (6). En cas de restitution d’une compétence intercommunale aux communes, la mise à disposition des agents s’achève, de nouvelles affectations pouvant être alors envisagées par convention entre la communauté et les communes concernées.
A défaut d’accord, c’est le préfet qui fixera les modalités de répartition des agents communautaires.
7. Communes nouvelles
Instituées par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 (7), les communes nouvelles voient leur régime juridique conforté. La loi NOTRe prévoit ainsi que ces dernières pourront se substituer aux anciennes communes de leur territoire dans le cadre de l’achèvement des procédures d’élaboration de leurs documents d’urbanisme (plans locaux d’urbanisme et cartes communales). L’occasion aussi de rappeler que la création d’une commune nouvelle peut sensiblement retarder son intégration dans sa future intercomunalité.
8. Centres communaux d’action sociale (CCAS)
Dans les communes de moins de 1.500 habitants (autrement dit dans la plupart des communes de France), la création d’un centre communal d’action sociale (CCAS) devient désormais facultative (8). La loi, qui prévoit une procédure de dissolution des CCAS dans ces collectivités, conforte parallèlement le champ des compétences des centres intercommunaux d’action sociale (CIAS).
La loi NOTRe rend facultatifs les CCAS dans la plupart des communes de France.
9. Logement social
La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 (9), dite loi « SRU », a mis en place une obligation, pour les communes les plus importantes, de disposer d’un minimum de logements sociaux sur leur territoire, sous peine de devoir acquitter des pénalités financières. Initialement fixé à 20 %, ce taux de logements sociaux a été porté à 25 % par la loi « Duflot 1 » du 18 janvier 2013. Pour rappel, cette obligation concerne les communes de 3.500 habitants au moins (1.500 habitants en Ile-de-France) comprises dans une agglomération ou un EPCI de plus de 50.000 habitants et comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants. Afin de permettre aux communes concernées de pouvoir atteindre leurs objectifs en matière de réalisation de logements sociaux, la loi NOTRe exonère de pénalité, durant trois ans, les villes concernées par la modification du périmètre de leur intercommunalité et celles qui se seraient lancées dans une procédure de création d’une commune nouvelle.
10. Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI)
La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (10), dite loi « MAPTAM », prévoyait une obligation de prise en charge par le bloc communal de la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) avant le 1er janvier 2016. N’étant pas remis en cause sur le fond, le transfert automatique de cette compétence bénéficie cependant d’un nouveau délai puisqu’il devrait s’effectuer d’ici le 1er janvier 2018, et non au 1er janvier 2016.
C.R.
(mis à jour au 18/09/15)
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Notes
(1) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)
(2) Nouvel article L.5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales
(3) Articles 64, 65 et 66 de la loi NOTRe
(4) Article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové
(5) Voir articles L.273-3 et suivants du Code électoral
(6) Articles 35 et 40 de la loi NOTRe
(7) Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ; texte modifié par la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes ; articles L.2113-1 et suivants du CGCT
(8) Articles L.123-4 et suivants du Code de l’action sociale et des familles
(9) Loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, modifiée par la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social
(10) Article 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), modifié par l’article 76 de la loi NOTRe